NAVO-top: ‘De grootste verkeersoperatie ooit’

Zo’n 70% van de automobilisten was niet van plan om hun reisgedrag aan te passen voor de NAVO-top, zo bleek uit een flitspeiling. “Dat was zorgelijk, want alleen met 50% minder verkeer konden we voorkomen dat de Randstad helemaal vastliep.” Toch bleef het rustig op de snelwegen tijdens de top. Hoe heeft Rijkswaterstaat dat voor elkaar gekregen? We gingen langs voor een interview.

De NAVO-top was voor Rijkswaterstaat de grootste verkeersoperatie ooit. “Natuurlijk hebben we in het verleden vaker grote verkeersoperaties gehad”, vertelt coördinator externe communicatie Debby van Slegtenhorst. “Een goed voorbeeld daarvan is de Nuclear Security Summit (NSS) in 2014.” Tijdens deze top kwamen 58 wereldleiders samen in Den Haag.

“De NAVO-top was veel ingewikkelder, omdat het dreigingsbeeld en de aansturing anders waren”, vertelt ze. “Ook de impact was groter. Bij de NSS hadden we alleen met een ochtend- en een avondspits te maken. Tijdens de NAVO-top hadden we 4 dagen achter elkaar een corridor met grote impact voor het verkeer. Dat hadden we nog niet eerder meegemaakt.”

Laten we bij het begin beginnen. Wanneer zijn jullie begonnen met de voorbereidingen voor de NAVO-top?
“Voor mij begon dat al in december 2023”, vertelt Pieter van der Veen, projectleider voor het integrale verkeersplan. “Ik werd toen door de NCTV gebeld met de vraag of ik vanuit Rijkswaterstaat mee wilde denken over de voorbereidingen voor de NAVO-top. Ik had in 2014 ook de NSS gedaan en het was erg leuk om daar een bijdrage aan te leveren. Dus ik heb meteen ‘ja’ gezegd.

We wisten nog niet waar de top zou plaatsvinden. Ik had zelf een voorkeur voor het MECC in Maastricht. Dat was verkeerstechnisch geschikter. Maar Maastricht heeft minder hotelcapaciteit dan Den Haag, het MECC ligt naast een ziekenhuis en zo waren er meer redenen waarom deze locatie ongeschikt was. Daarom is er voor Den Haag gekozen.

De NSS was ook in Den Haag. Dus dat betekende dat we voor de NAVO-top gebruik konden maken van de opgedane kennis in de voorbereiding.”

Wat waren de belangrijkste lessen uit 2014 waar jullie nu gebruik van konden maken?
Debby: “We hebben tijdens de NSS gezien wat de kracht van communicatie is. Goede hindercommunicatie is sterk van invloed op het resultaat. Bovendien heb je veel profijt van de media-aandacht die zo’n top sowieso al krijgt. Je kunt daar met je eigen communicatie vrij gemakkelijk op aanhaken."

Pieter: “Ook hebben we in 2014 gezien hoe belangrijk het is om samen op te trekken met de politie. De dienst bewaken en beveiligen heeft vanuit het veiligheidsperspectief de neiging om veel wegen af te sluiten. Wij kijken naar de gevolgen van die afsluitingen. Voor ons is het belangrijk dat mensen zoveel mogelijk wel gewoon naar hun werk kunnen tijdens de top en dat bijvoorbeeld de ziekenhuizen bereikbaar blijven. Dus we hebben met de politie onderhandeld over de maatregelen.”

Hoe gaat het opstellen van een integraal verkeersplan in zijn werk?
Pieter: “Alles begint met de eisen die er gesteld worden vanuit de beveiliging en het aankomstpatroon van de delegatieleden. Die twee elementen probeer je bij elkaar te brengen.

We leven in een woelige wereld. Dat betekende dat er lange tijd geen duidelijkheid was over het dreigingsbeeld. Daardoor hebben wij vrij lang in onzekerheid gezeten over de te nemen verkeersmaatregelen om de delegatieleden veilig te vervoeren en om de omgeving zo goed mogelijk bereikbaar te houden. Toen de eisen vanuit beveiliging en het programma van de top in grote lijnen bekend waren, zijn we workshops gaan houden met de collega wegbeheerders in het gebied. We hebben samen met hen naar de verkeersstromen gekeken en naar de maatregelen die nodig zijn om alles in goede banen te leiden.”

Wat waren de belangrijkste dilemma’s daarbij?
“De delegatieleden rijden in stoeten over de corridor. De dienst bewaken en beveiligen had in eerste instantie bepaald dat er geen enkel kruisend verkeer mocht zijn, zowel boven- als onderdoor, bij het passeren van een stoet.

Maar het aankomstpatroon van de delegatieleden startte op maandagmiddag en liep door tot dinsdagavond. We zouden het niet redden om deze wegen tussendoor open te stellen. Dat betekende dat de bollenstreek van maandagmiddag tot dinsdagavond afgesloten zou zijn.

Wij vonden dat niet acceptabel en daarom zijn we daarover in onderhandeling gegaan met de politie. We hebben afgesproken dat alleen alle overgangen dichtgingen bij het passeren van een stoet. Vrijwel alle onderdoorgangen bleven open.”

Hoe hebben jullie de communicatie voorbereid?
Debby: “We hebben vanuit een vergelijkbare insteek gewerkt. Ook wij konden terugvallen op onze ervaring vanuit de NSS.

Een belangrijk verschil is dat we bij de NSS veel samengewerkt hebben met de NCTV. Daar lag de coördinatie van de communicatie, zowel voor crisiscommunicatie als de bereikbaarheidscommunicatie. Nu lag de coördinatie in handen van het ministerie van Buitenlandse Zaken en hebben we met onze opgedane kennis van de NSS een werkgroep opgericht.”

Wat was qua communicatie de belangrijkste les uit 2014?
Debby: “We wisten dat het belangrijk was om één persmoment te organiseren waarin we de gevolgen voor de bereikbaarheid van de Randstad in één keer goed zouden neerzetten. We wilden daar niet te lang mee wachten, want bedrijven, instellingen en burgers willen graag weten waar ze aan toe zijn. Maar we konden hier pas mee naar buiten komen als alles voor 100% zeker was. Tot die tijd konden we niets over het verkeersplan communiceren.”

Op 10 april hebben jullie een persconferentie gehouden. Hoe is dit opgepakt door de media?
Debby: “Zeer goed. Pieter heeft samen met onze directeur Wegverkeer Robert-Jaap Voorn zijn verhaal gehouden. Ze waren nog niet eens uitgesproken en het eerste ANP-bericht kwam al online. Alle landelijke media hebben het opgepakt. Het is zelfs in Lubach geweest.”

“Daarna kwam de volgende stap”, vertelt senior communicatieadviseur Diederik Fleuren. “Wij waren verantwoordelijk voor de communicatie over de impact op de snelwegen. Het was aan de gemeentes om de mensen te informeren die in het gebied wonen. We merkten dat enkele gemeentes dat minder voortvarend oppakten dan wij vooraf gedacht hadden. Veel gemeentes hadden gehoopt dat alle communicatie centraal aangestuurd zou worden.”

Debby: “Daar is natuurlijk ook wel wat voor te zeggen, want wij zijn gewend om over hinder te communiceren. Onze middelenmix is daarop ingericht. We hebben de ‘VanAnaarBeter’-website en radiospots. En we maken regelmatig kaarten met wegafsluitingen en omleidingsroutes waarmee we inzichtelijk maken welke wegen afgesloten zijn.

De meeste gemeentes hebben veel minder capaciteit. Sommige gemeentes hebben maar één communicatieadviseur in dienst. Bij dit soort vraagstukken is het ook belangrijk dat de communicatieadviseur continu in contact staat met de verkeerskundigen. Zo krijgen ze een goed beeld van de impact. In veel gemeentes is dat onvoldoende gebeurd.”

Wat hadden jullie zelf anders kunnen doen om dit beter te laten verlopen?
Debby: “Het was wellicht beter geweest als wij al in een vroeg stadium de regierol op de bereikbaarheidscommunicatie gepakt hadden. Natuurlijk zijn de gemeentes meegenomen in de verkeersplannen. We hebben bijvoorbeeld op 12 maart samen met de gemeente Den Haag en het ministerie van Buitenlandse Zaken een briefing voor de communicatieadviseurs van de betrokken gemeentes, provincies en andere stakeholders, zoals Schiphol en OV-bedrijven, gehouden. Daarin hebben we uitgelegd wat de impact op het verkeer is en hoe gemeentes de communicatie konden oppakken.

Het was misschien goed geweest als we niet alleen de opdracht hadden gekregen om één integraal verkeersplan op te stellen, maar als we ook verantwoordelijk waren geweest voor de integrale communicatie over de bereikbaarheid. Dan hadden we het mandaat en konden we hier ook budget en capaciteit voor regelen. Dat was nu niet het geval waardoor we beperkte mogelijkheden hadden om de gemeentes en andere partijen te ondersteunen, bijvoorbeeld door hen van tools te voorzien.

Ook hadden we de communicatie dan meer kunnen centraliseren. Nu konden mensen naar de website van het ministerie van Buitenlandse Zaken om te zien wat de impact op het verkeer was. Vanuit die website konden ze doorklikken naar de website van Rijkswaterstaat voor de impact op de snelwegen of de websites van de gemeentes voor de impact op de lokale wegen. Dat was dus heel versnipperd. Het mooiste zou zijn als je dit allemaal samen kunt brengen in één overzicht.”

Hoe pakten de burgers de communicatieboodschap op? Realiseerden zij zich wat er op hen afkwam?
Debby: “We merkten dat dat kwartje pas laat viel. Veel mensen wisten dat de NAVO-top eraan kwam en kende de corridor. Maar het besef dat dat gevolgen had voor henzelf kwam langzaam op gang.

Twee weken voor de NAVO-top hebben we een flitspeiling gehouden. We hebben automobilisten gevraagd of zij hun reisgedrag gingen aanpassen voor de NAVO-top. Zo’n 70% van de automobilisten was dat niet van plan. Dat was zorgelijk want voor ons was het belangrijk dat we 50% minder verkeer op de weg hadden om te voorkomen dat het zou dichtslippen.”

Wat hebben jullie gedaan om dit nog bij te sturen?
“We hebben contact opgenomen met de Telegraaf. We hebben hen bijgepraat over de uitkomst van de flitspeiling en onze zorgen geuit. Dat heeft een goede spin-off gehad. Ook hebben we een persmoment georganiseerd bij het opbouwen van de maatregelen. De zondagavond voor de NAVO-top hebben we de A4 al teruggebracht van 5 naar 3 rijstroken. We hebben de pers uitgenodigd om te komen kijken naar de gevolgen van deze afsluiting. Zondag is natuurlijk een rustige dag. Toch kwamen er als gevolg van onze maatregelen meteen files te staan. We hebben daar ook dronebeelden van gemaakt die we ter beschikking hebben gesteld aan de media.

We hebben het gevoel dat het kwartje toen wel viel. Dit persmoment is opgepakt door de media en heeft die avond zelfs het NOS 20.00 uur journaal gehaald. Op maandagochtend waren er veel meer maatregelen van kracht. Toch bleef het rustig tijdens de ochtendspits. Dit betekent dat veel mensen hun rijgedrag toch hebben aangepast.”

Het had natuurlijk ook anders kunnen lopen. De NAVO-top had tot één grote verkeerschaos kunnen leiden. Hoe waren jullie daarop voorbereid?
“We hadden een operationeel centrum wegbeheer ingericht. Dus we zaten met alle belangrijke stakeholders aan tafel om de situatie op de weg te monitoren en in te grijpen als dat nodig was. Op deze manier konden we snel actie ondernemen bij onverwachtse situaties.

Ook onze woordvoering was er klaar voor. We monitorden wat er in de media gezegd werd over de drukte in het verkeer. We hadden zelfs een cameraopstelling klaar staan om live vanuit de verkeerscentrale verslag te doen.”

Het bleef dus rustig. Heeft het operationeel centrum toch maatregelen moeten nemen?
“Ja. We merkten dat er in de voorbereiding wat misverstanden waren ontstaan. Daardoor waren sommige onderdoorgangen gesloten, terwijl ze open hadden moeten zijn. Dat is gelukkig snel opgelost.

Ook maakten we ons zorgen over de dinsdagochtend. Op dinsdag is het vaak drukker op de weg dan maandag. Bovendien hadden veel mensen in de media gelezen dat het rustig was op de wegen. Daarom hebben we elke dag een persbericht naar buiten gebracht. Daarin stond dat het meeviel met de hinder maar dat het nog steeds belangrijk was om de Randstad de mijden. Die boodschap is aangekomen, want ook dinsdag en de dagen daarna bleef het rustig op de weg.”

Hoe verklaren jullie het dat het rustig bleef? Hebben mensen andere routes genomen of zijn ze helemaal thuisgebleven?
Debby: “Een deel heeft een andere route genomen. Maar het grootste gedeelte van de mensen is thuisgebleven. Dat weten we omdat we meer dan 50% van het verkeer misten. Mensen zijn thuis gaan werken en sommige scholen zijn dicht gebleven. Dat is ook goed, want daardoor hielden zij de weg vrij voor mensen die in de vitale sector werken en niet thuis kunnen werken.”

Diederik: “Ik denk dat het ook heeft geholpen dat we een aantal jaren geleden de coronacrisis hebben meegemaakt. Toen moest iedereen thuiswerken. Ik kan me voorstellen dat veel werknemers hier gewend aan geraakt zijn en dat het hen beviel. De laatste jaren zie je dat veel werkgevers weer van hun medewerkers verwachten dat ze naar kantoor komen. De NAVO-top was voor veel werknemers misschien een goede aanleiding om tegen hun werkgever te zeggen: ‘Nu móét ik weer thuiswerken, want we moeten de Randstad mijden’. Ik denk dat werkgevers dat tijdens de NAVO-top niet konden weigeren.”

Deze verkeersoperatie is goed verlopen. Waar kijken jullie met de meeste trots op terug?
Diederik: “Dat het gelukt is om het verkeer door te laten stromen. Dit komt door een opstelsom van maatregelen. We hebben ons bijvoorbeeld niet alleen gericht tot de automobilisten die in de Randstad werken of wonen. Er zijn normaal gesproken ook altijd veel mensen die van het noorden naar het zuiden reizen via Utrecht. We hebben hen geadviseerd om tijdens de NAVO-top voor alternatieve routes in het oosten te kiezen. Al die maatregelen bij elkaar hebben ervoor gezorgd dat veel mensen de Randstad hebben gemeden.”

Debby: “Ik ben bovendien blij dat er geen grote incidenten zijn geweest. We hadden allerlei scenario’s klaarliggen. Als het verkeer op één plek zou vastlopen, wisten we precies hoe we het over andere wegen konden omleiden. Extinction Rebellion had aangekondigd om snelwegen te blokkeren en we hielden rekening met cyberaanvallen. We waren overal op voorbereid. Ik vind het bovendien mooi dat we deze klus met een gemengd team geklaard hebben. Er zaten mensen in ons team die nog geen jaar bij Rijkswaterstaat werken én mensen die bijna met pensioen gaan.”

Diederik: “Dat laatste is belangrijk, want je kunt een top niet alleen theoretisch benaderen. Het is niet voldoende als je alleen kunt terugvallen op de ervaringen en draaiboeken die op papier staan. Je hebt tijdens zo’n top ook mensen in je team nodig die dit al een keer hebben meegemaakt. Daarom is het goed dat jonge mensen op tijd instromen, zodat ze kennis opdoen voor een volgende keer.”

Wat zijn in vogelvlucht de belangrijkste lessons learned voor de volgende keer?
Debby: “We hebben tijdens de NSS gemerkt dat het belangrijk is om snel te evalueren. Dat hebben we meteen op donderdag al gedaan. We hebben de do’s en dont’s vastgelegd. Daar zijn grote leerpunten uitgekomen, zoals het pakken van de regierol. Maar er komen ook altijd hele basale leerpunten uit, zoals de locatie van de catering.

De catering stond namelijk in de ruimte waar het communicatieteam actief was. Dit bleek achteraf niet ideaal omdat er veel inloop was en dit zorgt bij een grote crisis voor teveel afleiding. De volgende keer zorg ik ervoor dat het eten klaarstaat in de naastgelegen ruimte.”

Pieter: “Een ander leerpunt is dat we nog meer operationele medewerkers eerder bij de voorbereidingen moeten betrekken. We zijn er als organisatie lang vanuit gegaan dat hun werk tijdens de top vergelijkbaar was met hun reguliere werk. Met een betere voorbereiding waren zij beter beslagen ten ijs gekomen.”

Diederik: “En het is belangrijk om je te beseffen dat de verkeershinder na de NAVO-top niet voorbij is. Na de NAVO-top werden de weggebruikers door het ministerie van Buitenlandse Zaken bedankt voor hun medewerking. Voor het ministerie was de top voorbij en veel automobilisten hadden het gevoel dat ze weer de weg op konden.

Maar na de NAVO-top gingen grote delen van de A10 rondom Amsterdam 16 dagen dicht voor werkzaamheden. De hindercommunicatie daarover was ondergesneeuwd geraakt door de communicatie rondom de NAVO-top. Veel automobilisten waren niet geïnformeerd en daardoor is het rondom die werkzaamheden veel drukker geweest dan je normaal gesproken zou verwachten.”